城乡二元义务教育

义务教育的关键在于公平。为实践这种公平，各国都对贫困地区进行帮扶，譬如日本专门对边远地区制定特别教育扶助法律，韩国的免费义务教育则选择从海岛、渔村、农村等边远贫困地区向城市实施，从中小城市向大城市实施。

各国遵循的这种义务教育贫弱阶层优先的原则，在我国，却颠倒了过来。六十年来，我们不仅没有援助贫弱的农村，反而“劫贫济富”，集中资源办城市教育和精英教育。此做法直接导致城乡教育差距以及农村教育的凋敝。本期专题拟从教育政策、教育目标、教育经费三个方面，全方位梳理六十年二元义务教育。

1953年，政务院指示发展城市小学教育，不发展农村小学教育
新中国成立后，政府的重点放在发展工业化和建设城市，自然教育的重点也在城市。

1953年11月，政务院首次政务会议通过《政务院关于整顿和改进小学教育的指示》，强调要发展城市小学，乡村一般不做发展：

“由于国家逐步工业化，城市人口增加较快，而过去几年内城市小学增加的比例一般地较乡村为小，因此，在工矿区、城市特别是大城市，公立小学应作适当发展，在农村，为适当解决农民子女人学问题，应根据需要与自愿的原则，提倡民办小学(包括完全小学）、对乡村公立小学，除在学校较少的少数民族地区和老革命根据地应作适当发展外，其他地区均以整顿提高为主，一般不作发展。”
  

1962年，建立重点中小学，重点中小学多在城市
1962年教育部颁发《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》，明文规定，要求各地选定一批重点中小学。这些重点小学一般得到财政拨款，条件比普通中小学要好。而这些重点中小学多在城市。

据1963年9月统计，27个省、市、自治区确定的重点中学为487所，而北京、吉林等9省(市、自治区)中有135所，其中城市84所，占62%，县镇43所，占32%，农村8所，占6%。有7个省、市、自治区没有选定农村中学。农村的重点中学很少，而且各地根据中央指示，为了压缩城市人口，减少商品粮的供应，1960年前后曾动员城市中学中一些家住农村的学生回乡自带口粮人学，以及少招或不招农村的学生。（袁振国:《论中国教育政策的转变:对我国重点中学平等与效益的个案研究》，第27页，广东教育出版社，1999年）


1978年，教育部长刘西尧：宁肯有一部分牺牲一点，平均使用力量往往会造成少慢差费
1978年4月，邓小平在全国教育上作会议上说：“为了加速造就人才和带动整个教育水平的提高，必须考虑集中力量加强重点大学和重点中小学的建没，尽快提高它们的教学水平和教学质量。（重点学校政策，是造成城乡教育差距的原因之一，详见上一期专题《重点学校政策之变迁》）

教育部长刘西尧在总结会议报告时，就此进一步阐述：

“邓副主席指出，我们是个大国，人多，财力物力的使用，要更多地利用到重点方面，用到提高方面，宁肯有一部分放慢一点，牺牲一点。对华主席和邓副主席这些指示，我们要深刻领会。办什么事情都要从实际出发。“四人帮”对教育战线的破坏十分严重，百废待举，但目前不可能百废俱兴，总是有所失才能有所得，平均使用力量往往会造成少慢差费。”何东昌主编：《中华人民共和国重要教育文献》，第1620页，海南出版社，1998版）
  

1980年，赵紫阳：教育发展受经济制约，哪个地区（教育）基础好，（钱）就加到哪个地区
1980年5月，中央书记处两次讨论教育工作方面问题，赵紫阳也表达了这一思想：

“因为教育的发展是受经济水平制约的，在一定时期内，要下决心承认不平衡，条件好的地区要把教育搞好，落后地区就不能要求很高。大城市和小城市不同；城市和农村不同；沿海地区和内地不同；先进地区和落后地区不同。要把重点抓好。教育经费的投资和师资要集中，把先进地区先搞上去。平均要求，什么都搞不上去。今后增加的钱究竟加在哪里，很值得研究：二我的意见是，哪个地区基础好，出人才快，就加到哪个地区。”（何东昌主编：《中华人民共和国重要教育文献》，第1813页，海南出版社，1998版）

1953年，农村高小毕业生参加农业生产乃基本出路
1953年暑假期间，全国曾一度出现高小和初中毕业生升学紧张。于是，《人民日报》发表《组织高小毕业生参加农业劳动》社论，鼓励、劝说农村毕业生安守农村，参加农业劳动。

“引导农村高小毕业生参加农业生产，乃是解决他们的出路问题的基本办法。参加农业生产的高小毕业生应该树立长期从事农业生产的思想，辛勤劳动，埋头钻研，把自己锻炼成为掌握合作化农业的能手。”
  

1954年，时任教育部副部长钱俊瑞批评农村学生想升学和到城市当工人
在《人民日报》发表社论后，领导层也多次发表意见要求农村学生安守农村，1954年，时任教育部副部长钱俊瑞就批评了教育轻视农业劳动、向往城市的思想：

“农村高小学生总的思想状况还是想升学当专家当国家干部，到城市当工人，也不在农村……以上材料就反映学校学生轻视劳动、轻视劳动者，是很严重的，应坚决地彻底地加以改变，要教育他们为社会主义服务……”

同年，中央在教育文件中提出，有条件的城市，城市学生可进厂打工：

“目前进行社会宣传工作，应着重宣传动员农村高小毕业生从事农业生产。今后随着农业生产合作运动的发展，可适当地宣传动员这些城市初中毕业生下乡参加农业生产合作社工作。在有条件的城市，应动员中、小学毕业生进工厂做工和学工。”
  

1960年，教育部部长杨秀峰要求城乡教育要有差别
1960年，在全国文教工作会议上，教育部部长杨秀峰要求教育要反映城乡特点，农村和城市教育内容要有区别：

“在学校布局、学制、教学内容等方面反映城乡特点，体现以农业为基础和适应农业需要的思想也很差。对农村教育体系，全日制、半日制和业余的三类学校的发展比例，教育部通盘考虑统筹安排不够，过去偏重全日制。而全日制学校的学制，假期制度城乡没有区别，教学要求相同，课本也一样。过去教育部所编的课本内容，也是反映城市和工业情况多，反映农村和农业情况少，甚至课本插图画楼、堂、馆、院多，画娃娃穿的衣服也多是城市式样，而对农村生活反映少，对为农业服务、提倡艰苦朴素讲得也不够。”
  

1987年，农村教育要面向农村，城市职业技术教育要比农村系统
1987年1月，国务院办公厅转发国家教委等部门《关于全国职业技术教育工作会议情况报告的通知》，提出要“大力发展农村职业技术教育”，“农村的教育应该从办学单纯为了升学转到主要为本地区两个文明建设服务，并适当兼顾向高一级学校输送新生的方向上来。农村的职业技术教育必须确立为振兴农村经济、发展农业生产和为农民劳动致富的办学方向”。

同年11月，在城市办学方向的研讨会上，国家教委副主任何东昌提出城市职业教育要比农村更系统：“能否这样考虑，大中城市市区要逐步做到，基本普及高中阶段的教育。因为在城里，初中毕业后就业太早，不就业会产生问题，而且劳动者的素质，能真正达到高中阶段也是比较理想的。当然，高中阶段大量的应该是中专、技校和职业高中。”“跟农村不同，城市的职业技术教育还是以比较系统的形式为主。”
  

1992年，城市基础教育要优于农村

1992年，国家教委办公厅印发《关于搞好城市教育综合改革试点工作的意见》明确城市基础教育要优于农村：

“城市是国家和地方政治、经济与科学文化的中心，集中了现代化物质生产、技术和智力的优势，在国家的社会主义现代化建设中占有十分重要的地位……改善城市教育的整体结构，首先必须保证实施九年义务教育，使城市基拙教育不仅要在普及程度上高于农村，而且在全面贯彻教育方针，克服片面追求升学率的倾向、提高教育质量等方面在全国起到示范作用。”
  

农民教育：面向农村，抑或向城市看齐

从上述论述可以看出，我国教育一直强调城乡分治，认为农村教育要面向乡村，城市则要应是城市工业需要。当然，这是有道理等等。因为，如果农村移植城市模式，是有文化霸权之嫌，而且很可能使受过这种教育的农村孩子越来越不熟悉自己的本土文化，甚至越来越厌恶、鄙视自己的本土文化，所以遭到了很多人的反对。在我国，陶行知是反对者的代表。陶行知在《中国乡村教育之根本改造》一文中写道：

“中国乡村教育走错了路!它教人离开乡下往城里跑。它教人吃饭不种稻，穿衣不种棉，做房子不造林。它教人羡慕奢华，看不起务农。它教人分利不生利。它教农夫子弟变成书呆子。它教富的变成穷的，穷的变得格外穷；它教强的变成弱的，弱的变得格外弱。前面是万丈悬崖，同志们务须把马勒住，另找生路!。

生路是什么?就是建设适合乡村实际生活的活教育!”

但是，这种农村教育本土化思路，也有其不合理之处。因为从教育机会均等、农村人口参与城市生活和国家生活的权利、阶层流动的公平性这些道德的角度来考察，乡村教育中采用主流学制是适当的。（李书磊：《村落中的“国家”—文化变迁中的乡村学校》，第168-169页，浙江人民出版社.1999）

我国义务教育经费投入体制，分三个阶段：1978年以前义务教育经费由中央统一负责和调配，列入国家预算，1978年以后，义务教育经费由乡镇负责，2001年开始，上移至县级政府。1978年以后，地方负责义务教育经费的投入，由于各地区、城乡之间经济发展水平不一，又没有有效的财政转移支付，地区之间，城乡之间的教育经费投入差距很大。

1978年以前，义务教育经费由中央统一划拨
1986年以前，国家对教育实行高度集中的计划管理，与之相吻合的是高度集中的义务教育财政体制。在中央集中统一的财政管理体制下，义务教育经费都是由中央财政统一负责，列入国家预算。各地方政府根据地方经济发展实际制定教育发展规划并逐级上报给中央政府，由中央进行统一调整平衡各地方开支，统一下拨。
  

1978年至2001年，乡镇负责义务教育经费，农民自己为义务教育买单
1986年开始，我国实行“地方负责，划分收支、分级管理、以乡镇为主”的义务教育财政体制。这种体制下，乡镇财政收入有限，农村义务教育经费严重不足。

为弥补义务教育经费的不足，国家把筹措教育经费的推给农村。

1986年《中华人民共和国义务教育法实施细则》获得通过，其第三条规定，义务教育的学校新建改建等，由乡村负责筹措：

“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”

对此规定，有学者尖锐地指出：政策体现出明显的对城镇的倾斜或对农村的歧视性。通俗一些表述，城镇的基本国家全包，农村的主要农民自己掏。
  

2001年开始，县负责义务教育经费，城乡教育间经费差距依然存在
2001年开始，我国开始实行“地方负责，分级管理、以县为主”的农村义务教育财政管理体制，将义务教育的重心上移到县级政府。这一体制比以前以乡镇为主有了很大的进步，这无可否认。但不论是“以乡镇为主”还是“以县为主”，由于各地经济贫富不一，加上没有合适的财政转移支付体制，教育投人的差异依然存在。

衡量教育投入差异的一个总要指标，是生均教育经费。2002年开始，“十五”规划国家重点课题，“转型期中国重大教育政策案例研究”，统计分析了2001年城乡生均经费投入的差距。现以2001年为例，大概说明城乡差距经费投入差距。

2001年我国城镇小学生均教育经费平均为1484元，农村为798元，城镇是农村的1.86倍；初中生均教育经费城镇平均为1955元，农村为1014元，城镇是农村的1.93倍。

在生均预算内公用经费上，城乡差距更大：2001年我国小学生均预算内公用经费，城镇平均为95元，农村为28元，城镇是农村的3.39倍；初中生均预算内公用经费，城镇平均是146元，农村为45元，城镇是农村的3.24倍。

在城市，小学升入初中的比例已经达到98%以上，而农村还有10%左右的学生不能升入初中。（转型期中国重大教育政策案例研究课题：《组缩小差距--中国教育政策的重大命题》，人民教育出版社，2005年）
  

国家本应也有能力加大教育投入，降低教育城乡差距
长期以来，有观点认为我国并不富裕，教育投入少是情有可原的。细想之下，这只是部分事实。因为一国政府，就像一个家庭一样，钱永远是不够的，即便穷人家庭，也可以合理理财，把钱用到最合适的地方。

可在我国，教育经费的投入很低。自20世纪80年代起，我国财政性教育经费的投人占国民生产总值仅为2.5%，是较发达国家的一半(欧洲较发达国家始终保持在5%以上的水平)，仅达到发展中国家平均水平的约62%（发展中国家平均占到其国民生产总值的6%以上，90年代以后开始减少，但该比例仍在4%以上），甚至还低于世界最不发达国家的平均水平0.1个百分点。20世纪90年代，中国不但没有增加对公共教育经费的投入，反而降低了0.2个一百分点。而与有可比性的印度相比，仍低1个百分点。二十世纪以来，我国经济获得快速发展，但教育经费占GDP比重仍然只停留在3%的低位，与高速增长的国家财政性收入形成了强烈发差。

由此可见，，政府并未尽应有之责，教育经费投入有增加的空间。而问题的另一面，如果政府确保教育经费的正常投入，并将这部分资金投向农村，本可减少城乡之间的差距，可是政府没有这样做，反而，在教育经费未能得到正常投入下，仍将有限资源集中在城市，造成农村教育凋敝。

  

经济落后也可谈教育公平
效率优先公平一直是我国经济发展思路，我们向来设想先把蛋糕做大，先让“部分人富裕”起来，再来分配，最后达到共同富裕。这一设想似乎并未得到任何理论或者事实的证明；相反，社会收入的不均往往会制约经济发展，正如阿马蒂亚·森在所言：“问题的关键是： 经济增长的影响，在很大程度上取决于经济增长的成果是如何使用的”。(阿马蒂亚·森《以自由看待发展》，北京： 中国人民大学出版社，2002.36页)

以这种未经证实的经济思路来办义务教育，显然是荒谬的，经济和义务教育是两码事。再说，经济水平对教育的影响与促进教育公平在多数情况下是两个不同质的问题： 前者影响的是教育投入的总量，后者关注的是如何分配和使用确定的教育经费。一般而言，前者对后者并没有决定性。我国一些经济欠发达的省份，教育公平的指标却超过一些经济发达地区，同为经济发达地区，其教育公平的表现却很不相同，这都说明两者虽有联系，但不是一种线性的、刚性的联系。 （杨东平：《中国教育公平的理想与现实》，北京大学出版社，2006）

此外，教育经济学的研究已经表明：在发展中国家，普及基础教育不仅是最公平的，也是效率最高的”，即在义务教育阶段，公平与效率的目标是高度重合的。

义务教育是面向每一个公民、每一个儿童的基础性教育，是一种全民教育，保障的是基本人权。牺牲农村优先发展城市，这种办教育的方式是违反义务教育的宗旨的。

参考文献：余秀兰：《中国教育的城乡差异 : 一种文化再生产现象的分析》，教育科学出版社 ，2004 ；杨东平：《中国教育公平的理想与现实》，北京大学出版社，2006；转型期中国重大教育政策案例研究课题：《组缩小差距--中国教育政策的重大命题》，人民教育出版社，2005，中国发展研究基金会组织：《中国发展报告2008/09：构建全民共享的发展型社会福利体系》，中国发展出版社，2009。